نقد تحلیلی بر الگوی قانونگذاری در مجلس یازدهم

بر اساس اصل 58 قانون اساسی، اعمال قوه مقننه از طریق شورای اسلامی مرکب از نمایندگان منتخب مردم انجام می شود و مصوبات آن پس از طی مراحل مقرر در قانون اساسی برای اجرا به مقامات اجرایی و قضائیه ابلاغ می شود. رعايت صحيح شوراي اسلامي از مراحل مذكور در اصل 58 و ساير اصول قانون اساسي، شرط يك نظام مقننه كارآمد است. بر اساس اصل 71 قانون اساسی، شورای اسلامی در امور عمومی «در حدود مقرر در قانون اساسی». او می تواند قانون وضع کند. بر اساس اصل 72 قانون اساسی، شورای اسلامی نمی تواند قوانینی را وضع کند که با اصول و احکام دین رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و طبق اصل 96 این قانون با شورای نگهبان است.

عملکرد مجلس یازدهم علی‌رغم تلاش‌های فراوانی که در راستای قانون‌گذاری صورت گرفته، محل بحث و انتقاد بوده است و در این یادداشت به تحلیل و بررسی این موضوع می‌پردازیم.

1) مجلس یازدهم و اصل حاکمیت قانون

حاکمیت قانون یک قاعده کلی در کامن لا است که به موجب آن تصمیمات دولت بر اساس اصول حقوقی شناخته شده اتخاذ می شود.

نکته این است که «حکومت قانون چیست». حاکمیت قانون یا «حکومت مبتنی بر قانون» اطاعت از حاکمان و اساتید اداره دولتی از جمله موازین قانونی پذیرفته شده است. بنابراین، حاکمیت قانون را می‌توان به عنوان حاکمیت قانون و قواعد حامی «حقوق و آزادی‌ها» تعریف کرد. این در دولت های قانونمند و دموکراتیک منطقی است. واضح است که پدیده قدرت تنها از طریق اعمال حاکمیت قانون کنترل و نظارت می شود. شرایط زیر برای دستیابی به حاکمیت قانون در یک جامعه دموکراتیک بیان شده است.

الف) اختیارات حاکمان را در قانون و عمل محدود کند

این بدان معناست که صلاحیت هر نهاد اداری باید محدود شود و فعالیت آن در چارچوب قوانین و مقررات انجام شود. این محدودیت باید واقعی، عینی و ملموس باشد.

ب) سلسله مراتبی بین قوانین و مقررات وجود دارد

بین هنجارها و قواعد حقوقی باید سلسله مراتبی منطقی و اصولی وجود داشته باشد. قانون پایین دستی نباید ناقض قانون بالادستی باشد. مقررات نباید جایگزین قوانین عادی شود. قوانین و مقررات عادی نمی تواند ناقض قانون اساسی باشد.

ج) قابلیت مشاهده

در یک حکومت دموکراتیک و قانونمند، هیچ چیز نباید از کنترل خارج شود. بدون شک اگر این سه مولفه در هر جامعه ای به درستی رعایت شود، اساساً منشأ فساد قطع می شود. بنابراین، حاکمیت قانون نظریه ای چندوجهی، پیچیده و در حال تحول است که از زمان یونان باستان تا کنون همواره در معرض طیفی از مفاهیم و ادراکات مختلف بوده است. به طور کلی می توان درک مفهوم حاکمیت قانون را به دو دسته تقسیم کرد:

دسته اول: مفهوم رسمی از حاکمیت قانون (مفهوم رسمی حاکمیت قانون)
حکومت قانون به حکومتی اطلاق می شود که در آن روابط بین دولت و شهروندان در قالب یک نظام حقوقی سازماندهی می شود. بنابراین، ویژگی اصلی حاکمیت رسمی قانون را می توان در سه مولفه «تعریف صلاحیت ها»، «طبقه بندی استانداردها» و «سلسله مراتب سازمانی و اداری و اجرای سازوکارهای نظارتی» خلاصه کرد. بنابراین حکومت قانون را می توان نوعی نظام به معنای جدید دانست.

ویژگی اصلی حاکمیت رسمی قانون این است که هر کاری که دولت انجام می دهد باید بر اساس قانون باشد و این درک از حاکمیت قانون مشابه درک آلمان از حاکمیت قانون به عنوان حاکمیت قانون است.

دسته دوم: درک عینی حاکمیت قانون (مفهوم عینی حاکمیت قانون)
این تصور فراتر از دیدگاه رسمی است و قانون را ملزم به رعایت برخی ویژگی های عینی می کند. بر اساس این رویکرد، حاکمیت قانون به معنای برقراری کیفیات بالاتر از ایجاد نظم است. بنابراین قانون تبدیل به ایده ای می شود که از «ضعیفان در برابر قوی» دفاع می کند. اقداماتی را برای حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات، بهبود وضعیت اقتصادی گروه های آسیب پذیر و بهبود استانداردهای زندگی آنها فراهم می کند. دستیابی به اهداف فوق از طریق قانون امکان پذیر است، زیرا قانونگذار در این منظر نسبت به واقعیات و پدیده های اجتماعی بی طرف نیست. در عوض، سیاست های حمایتی را به نفع افراد یا گروه های خاص با جهت گیری های مبتنی بر شواهد و دلایل موجه اجرا می کند.

2) شورای اسلامی و التزام به قانون اساسی و سیاست های کلی نظام

بر اساس اصل ۱۱۰ قانون اساسی «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» از اختیارات مقام معظم رهبری است. بر این اساس، رهبر معظم انقلاب در مهرماه ۱۳۹۷ سیاست های کلی نظام مقننه را در اجرای اصل ۱۱۰ قانون اساسی ابلاغ کردند و با توجه به اهمیت موضوع فرمودند: قوای سه گانه. مقامات سه گانه موظف به برنامه ریزی اقدامات و گزارش پیشرفت هستند.

بررسی طرح ها و قوانین مصوب مجلس یازدهم به خوبی نشان می دهد که در بسیاری از موارد الگوی صحیح قانون گذاری از سوی نمایندگان مردم رعایت نشده است و مشخص است که بند 9 سیاست های کلی نظام قانون گذاری نقض شده است. .

بر اساس این بند، مجلس نمایندگان موظف به رعایت اصول قانون‌گذاری و تدوین قوانین و تعیین سازوکار انطباق با لوایح و طرح‌های قانونی با تأکید بر موارد زیر است:

الف) قابل اجرا بودن قانون؛

ب) امکان اندازه گیری اجرای آن؛

ج) تمرکز بر نیازهای واقعی؛

د) تکیه بر نظرات کارشناسان و ارزیابی تأثیر اجرای قانون؛

ه) ثبات و انتظارات بلند مدت و ملی.

و) جلب بیشترین مشارکت ممکن مردم، ذینفعان و نهادهای قانونی سازمانهای تخصصی و تجاری در فرآیند قانونگذاری.

به منظور انطباق با موارد فوق، برخی از قوانین و مقررات مصوب و در مرحله تصویب مجلس را بررسی خواهیم کرد:

1-2- قانون تسهیل صدور پروانه بازرگانی

به استناد ماده پنجم قانون تسهیلات، تبصره ماده (1) قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب 1/1/1376 اصلاح و یک تبصره به عنوان تبصره (2) الحاق شد. ). بر اساس تبصره 1، کانون وکلای دادگستری، مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده در قوه قضائیه موظفند همه ساله از طریق سازمان سنجش آموزش کشور در آزمون وکالت شرکت کنند و داوطلبانی که حداقل هفتاد درصد (70%) را کسب کرده باشند. معدل یک درصد (1%) از کسانی که بالاترین امتیاز را دارند، به عنوان قبولی، به مرجع صدور مجوز مربوطه پیشنهاد می شود تا اقدامات لازم را انجام دهند.

بدیهی است در مرحله تصویب ماده 5 این قانون، بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری شامل «تمرکز بر نیازهای واقعی»، «نظارت بر نظرات کارشناسان و ارزیابی تأثیر نیروی انتظامی»، «ثبات، بلندمدت». و دیدگاه ملی». به خاطر اینکه:

یا نه با توجه به شاخص تراکم تعداد وکلا نسبت به جمعیت کشور، «درصد تراکم وکلا»، تحقیقات انجام شده توسط مرکز پژوهش های شورا در خصوص سرانه وکلا نسبت به جمعیت چقدر است. برای نشان دادن نیاز واقعی به افزایش تعداد وکلا در کشور؟ شایان ذکر است که نه تنها تحقیقات کافی در این زمینه صورت نگرفته است، بلکه حتی عضو محترم کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس نیز در گفت و گو با «باشگاه خبرنگاران جوان» مورخ 23/9/1340 اظهارات عجیبی داشته است: در شرایط فعلی به ازای هر 100 هزار نفر در کشور 60 وکیل داریم اما به ازای هر 100 هزار نفر باید 220 وکیل داشته باشیم. این در حالی است که بر خلاف نظر معاونت فاضل، در ایران تعداد وکلا به ازای هر 100 هزار نفر حدود 110 نفر است که از بسیاری از کشورها مانند اتریش، سوئیس، فرانسه، سوئد و فنلاند بیشتر است. . . بر اساس این تحقیق به ازای هر ۹۱۵ شهروند ایران یک وکیل وجود دارد.

دوما ماده 5 این قانون به هیچ عنوان بر اساس نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون تصویب نشده است. زیرا نظرات کارشناسان جامعه حقوقی، اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و کانون های وکلا به عنوان متولیان دفاع در تصویب این قانون لحاظ نشده است و نگاه اقتصادی به حرفه وکالت تصویب را تسهیل کرده است. از این ماده قانون. از سوی دیگر، یکی از شاخص‌های مهم ضرورت نظرات کارشناسی، «شاخص توزیع تعداد وکلا نسبت به پرونده‌های جاری» است. به این ترتیب در وهله اول باید تعداد پرونده های در جریان در دادگستری و سپس میانگین تعداد پرونده هایی که وکیل در آن دخالت می کند به طور دقیق مشخص شود تا بر این اساس شاخص توزیع وکیل در ارتباط با موارد فعلی باید بعدا مشخص شود.

سوم قانون تسهیلات فاقد دیدگاه بلندمدت است. نگاه بلندمدت به مدل قانونگذاری مستلزم بررسی دقیق کارشناسی و نقشه برداری از امکانات اجرای قانون است. بی شک تا زمانی که بسترهای لازم برای افزایش تعداد وکلا از سوی دولت فراهم نشده و فرهنگ ارجاع به وکلا نهادینه نشده است، با استخدام تصادفی وکلا، امکان ایجاد فرصت های شغلی برای فارغ التحصیلان حقوق وجود ندارد.

2-2- قانون حمایت از خانواده و جوانان
به گزارش شورای اسلامی، در راستای سیاست های جمعیتی و علیرغم اخطارهای ثابت علمی صادره از سوی انجمن انجمن های علمی که به طور مستقیم در حوزه سلامت عمومی اعم از مادر و جنین در سطح جامعه فعال هستند و علیرغم نظرات کارشناسی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان پزشکی قانونی، سازمان نظام پزشکی، انجمن های بیماران و کانون وکلای دادگستری کیشور؛ وی بر محدودیت شدید بررسی و لغو ضمنی قانون سقط درمانی مصوب 1383 و مغایر با نظر کارشناسان و کارشناسان و بدون ارزیابی آثار اعمال آتی این قانون و بدون طولانی‌مدت تاکید کرد. اصطلاح و منظر ملی و بدون توجه به آثار زیانبار قانون از جمله: افزایش تعداد معلولان در کشور، «قانون حمایت از خانواده و جوانان» در نهایت به تصویب رسید. این قانون همچنان مورد اعتراض جامعه علمی، کارشناسان و عموم مردم است. با این توصیف، در روند تصویب این قانون، بند 9 سیاست های کلی نظام مقننه که مقام معظم رهبری آن را اعلام کردند و نمایندگان ملت به وضوح نادیده گرفتند.

3-2- خارج کردن تصمیمات و مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی از صلاحیت دیوان عدالت اداری در طرح اصلاح قانون دیوان عدالت اداری.
در اصل 34 قانون اساسی آمده است: اقامه دعوی حق مسلم هر شخص است و هر شخصی می تواند برای اقامه دعوی به دادگاه های صالح رجوع کند. بر این اساس قانون اساسی امکان اقامه دعوی را برای همه افراد ملت پذیرفته است. از طرفی فلسفه تشکیل دیوان عدالت اداری طبق اصل 173 قانون اساسی رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم به مقامات یا واحدها با مقررات دولتی و استیفای حقوق آنان است. نمایندگان ملت با این اقدام، قوه مقننه را به شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی تفویض کردند و این مصوبه مصوبات این دو دستگاه را مصون از تعرض و مطابق قانون و تشکیل قوه مقننه جدید می کند. برای مجالس مقننه آیا طبق قانون اساسی به عنوان عهدنامه بین مردم و دولت، شورای اسلامی چنین اختیاراتی دارد؟!

بر اساس بند 9 سیاست های کلی نظام مقننه، پرهیز از استثنائات قانونی در فرآیند تصویب طرح ها و لوایح تاکید شده است. در حالی که در این طرح این قسمت از سیاست های کلی نظام قانونگذاری به وضوح نقض شد. علاوه بر تصمیم نمایندگان ملت؛ نه تنها مبتنی بر نظرات کارشناسی نیست، بلکه بر نیازهای واقعی متمرکز نیست و اثرات آن ارزیابی نشده است.

* نایب رئیس اشکودا و عضو هیئت مدیره کانون وکلای مرکز